从收入分配视角看深化分税制财政体制改革

从收入分配视角看深化分税制财政体制改革

为了进一步理顺中央和地方的财政分配关系，调动中央和地方的积极性，增强财政的调控能力，我国1994年开始推行了分税制财政体制改革，改革的一项重要内容是将税收划分为中央税、地方税和中央地方共享税，并把增值税、资源税、证券交易税作为共享税(共享税的主体是增值税)。其中增值税的共享比例中央财政为75%，地方财政为25%；海洋石油天然气的资源税归中央财政，其他资源税归地方财政；由于证券交易税的特殊性，收入大头归中央财政，少部分归地方财政。2002年又把属于地方税的企业所得税和个人所得税改为共享税，共享比例为五五分成，2003年改为六四分成，60%归中央财政，40%归地方财政。2012年1月1日起我国又在上海开展了交通运输业和部分现代服务业营业税改征增值税的试点，即营改增试点，2012年8月1日起试点扩大到江苏、北京等全国10省市，2013年8月1日起试点范围推广到全国，2014年1月1日起又将铁路运输和邮政服务业纳入营业税改征增值税试点，并从6月1日起将电信业纳入营改增试点范围。随着营改增试点的不断的推进，全面征收增值税指日可待。营改增以后意味着属于地方税的营业税改为共享税的增值税，实质是增加了共享税的范围和规模。　　从分税制财政体制20年运行情况看，地方税的主体税种所得税、营业税改为共享税或属于共享税的税种后，地方税几乎没有主体税种，主要由房产税、契税、城建税、土地使用税、耕地占用税等小税种组成，而中央和地方财政的共享税从增值税等扩大到增值税、所得税等，增值税、所得税等共享税占税收收入的比重从2004年的50.8%，到2013年达到53.2%，随着营改增的全面实施，共享税的比例还会进一步的提高，超过60%是可以肯定的。这样，我国分税制财政体制中，中央和地方的财政收入主要由共享税组成，即我国建立了以共享税为收入主体的分税制财政体制。　　以共享税为收入分配主体的分税制财政体制的意义　　无论从我国的国情考虑，还是从我国税制考虑，建立以共享税为主体的财政收入分配体系是适应我国分税制改革要求的。　　一是适应我国国情的需要。我国作为世界上最大的发展中国家，960万平方公里的面积，56个民族，13亿多的人口，国情的基本特点是“人口多，底子薄，地方发展不平衡”。这决定了我国发展的复杂性、艰巨性，任何改革和发展的举措不和国情相结合，简单地照抄照搬发达国家的做法是难以行得通的，必须从我国的国情出发，寻找适应中国特色的发展道路。我国分税制财政体制中的中央和地方财政收入划分也一样，完全靠中央没有地方的配合，税收收入的征收难度大；而完全依靠地方没有中央的支持，税源分布的不均衡而产生的财政收入不均衡，尤其是欠发达地区政府职能难以实现，这不利于区域均衡发展和基本公共服务均等化的实现。而共享税把中央和地方的利益凝聚在一起，劲往一处使，同向思维，自然避免了不必要的矛盾，有利于共同把财政收入“蛋糕”做大，推进经济社会发展。　　二是适应我国税制特点的需要。从税制本身看，作为我国共享税主体的增值税和所得税也适合作为共享税，更有利于管理和经济社会发展的需要。从增值税的特点分析，增值税是对增值额课税的税种，避免营业税的重复征税，更有利于分配的公平。而增值额的计算是通过增值税发票采取环环抵扣的方式实现的，是一个完整链条，一旦某个环节出问题或取不到增值税发票，增值税的链条就不完整，增值税的优势就体现不出来。把增值税作为共享税有利于增值税发票的取得，从而使增值额的计算，使增值税的优势得到发挥，以推进企业的生产革新和技术进步。所得税的道理也同样，随着经济的发展和市场竞争的需要，规模化、集团化是企业发展的趋势，总部经济、经济联合体、混合所有制、企业集团等经济模式不断出现，而把所得税作为共享税，有利于避免中央和地方政府间所得税的调剂，以适应经济发展的需要。　　三是适应税收征管的需要。由于分税制将税收分为中央税和地方税，并分别由国家税务局和地方税务局征收，虽然这有利于确保中央税的征收，避免中央财政收入的流失，但也为中央和地方争税源留下了隐患，一些地方为了地方税的征收、地方财政收入的完成、地方财力的增强、地方政府职能的实现，和中央争税源时有发生。而把更多的税收改为中央和地方共享税，建立共享税为收入分配主体的分税制财政体制，“你中有我，我中有你，不分彼此”，地方和中央的税收征管目标一致，地方和中央争税源的弊端就可以避免，这有利于税收的征管。同时，这种税收模式也有利于优化税收服务，方便纳税人，减少税收成本，提高办事效率，增强政府的公信力。　　四是适应构建税收新秩序的需要。整顿规范税收秩序我国政府一直很重视，但一直没有得到很好解决，地方各级政府一直把税收政策、税收优惠作为招商引资、投资环境、吸引外资的政策手段，使得国家规范整顿税收秩序困难重重，收效甚微。分税制以后，国家加强了中央税和共享税的管理，地方政府就从地方税方面做文章，把税收优惠的重点转入地方税，地方税的完整性、管理的规范性受到冲击，地方政府为了招商引资违反国家税收政策，出台地方税减免优惠政策的事时有发生，甚至出现税收优惠的相互攀比，地方招商引资竞争变成税收优惠竞争，这不仅侵害了税基，而且破坏了税收秩序，进而破坏了公平的市场环境。而建立共享税为主体的收入分配体系，税收管理的主动权掌握在中央，实则阻断了地方利用税收优惠的念头和政策手段，地方政府招商引资只能更多地在优化服务、改善环境上做文章，这就有利于清理税收优惠政策，规范税收秩序。　　深化以共享税为收入分配主体的分税制财政体制改革　　随着营改增的推进，中央和地方财政收入关系的调整，倒逼着分税制财政体制的调整，否则，地方的事情和财力不匹配，地方财政的职能作用就难以发挥，因此，分税制财政体制改革必须进一步深化。而以共享税为主体的收入分配体系的建立为深化分税制改革奠定了良好的基础，提高了财力保障。　　第一，厘清中央和地方政府的事权。厘清事权难在中央和地方的共有事权。分税制的前提是划分事权，而这又是分税制的难点。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确了在中央和地方事权中，把国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权，把区域性公共服务作为地方事权，这种划分相对比较容易，也容易被各方接受。难点是中央和地方的共同事权，仅把部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，这种划分太笼统，涵盖的范围太狭窄，许多事权责任主体不明确，操作的难度大。而实际上我国目前许多事权责任主体在中央而主要由地方承担的，像社会保障、义务教育，这是公民的基本权利，关系到人口的流动和统一市场的建立，即使作为共同事权，责任主体也在中央而不是地方；又如环境保护和治理，仅靠地方是难以胜任的，更要靠中央来协调和统筹安排，对这些事权也要有相对明确的划分，只有这样，中央和地方的事权才能厘清。当然，中央和地方的共同事权划分也是相对的，随着国家财力的变化、政策发展和宏观调控的需要，中央和地方的共同事权的范围可以调整，承担责任的重点适当向中央倾斜或向地方倾斜，由中央或地方承担更多的事权和责任。　　第二，按照事权和财力相适应的原则划分中央和地方的财政收入。事权相对明确了，必须有相应的财力作为保障，事权才能履行和实现，而以共享税为主体的收入分配体系更有利于收入的划分，为中央和地方事权的履行提供保障。在具体的财力分配中，中央和地方财政收入的划分必须以现行的收入划分为基础，随着营改增的推进，以共享税为主体的收入分配体系建立以后，财力更多向中央财政集中，这倒逼中央和地方财政收入的调整，调整的方式主要是增值税分成比例的调整，分成比例根据中央和地方承担的事权，中央财政作一定的让渡，适当向地方倾斜，提高地方财政的分成比例，如将目前的增值税中央和地方共享分成比例75∶25调整为60∶40或50∶50等。其他的税收收入归属可以在原有的基础上保持不变，以维护分税制财政体制的连续性和稳定性。至于今后新开征的税种，根据税种的属性进行分配，如用于环境保护和治理的环境保护税应作为中央和地方共享税，房地产税应作为地方税等，把事权和财力结合起来划分中央和地方的财政收入。　　第三，构建中央和地方的财政转移支付制度，把中央的事权通过“委托—代理”的形式委托地方行使。中央和地方的事权相对清晰了，财力分配也明确了，要确保分税制财政体制的运行，还必须建立和完善中央和地方财政转移支付制度，否则地方政府的事情难以履行，区域均衡发展和基本公共服务均等化也难以实现。同时，由于区域的多样性和发展的不平衡性，即使是中央的事权或者中央和地方共同事权，具体的实施也要靠地方来履行，或由地方政府来履行更有效率、更符合实际。而以共享税为主体的收入分配体系也为中央集中财力，建立转移支付制度，履行事权提高了基础和条件，中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担。对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任。这样不仅事权履行有财力保障，更重要的是事权的履行有责任主体。　　由此可见，建立以共享税为主体的收入分配体系把税制改革、财政体制改革和政府职能的履行更好结合起来，使税制改革和财政体制改革相适应，使事权履行和财力保障相适应，是适应我国分税制改革要求的必然选择。

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